Control ciudadano

¿Quién pone el ojo?

Textos Alfredo Ves Losada

El 30 de diciembre de 2004 República Cromañón se transformó en un infierno para 194 chicos. En los meses siguientes, se supo que la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires había elevado varios informes al gobierno porteño en los que se pedía que se cumpliera con las inspecciones en el boliche. Sin embargo, las áreas comunales encargadas de realizar esos controles habían ignorado la advertencia. “Los informes de la Auditoría se tiraban al cesto”, reconoció entonces el ex director de Fiscalización de Obras y Catastro. En un Estado moderno, en el que los órganos de control funcionan como corresponde y en el que a nadie le da lo mismo si existen o no, si hacen o dejan de hacer, probablemente la tragedia se hubiera evitado.

Pero, como se ve a simple vista, a nadie le importa demasiado lo que sucede con los organismos de control del Estado. Quizá por desconocimiento, porque suenan a algo muy académico o burocrático y poco terrenal, por descreimiento, por ignorancia o desidia, a mucha gente –desde arriba y desde abajo– le da lo mismo que existan o no. Sin embargo, a nadie le dan lo mismo 194 chicos muertos, o que haya un paro docente que afecte a la escuela de su hijo, o que una extraña nube tóxica sobrevuele su casa. Si estuviera más claro que esa cifra obscena, esa huelga, o esos nubarrones espesos sobre el tejado pueden tener mucho que ver con el trabajo –o la falta de acción– y con el peso real de aquellos famosos organismos, tal vez la indiferencia no sería tal.

Pero en este escenario en el que nadie controla la gestión del Estado y en el que el trabajo que sí realizan los organismos cae en saco roto, las autoridades nacionales y provinciales parecen moverse con comodidad. Y son las organizaciones de la sociedad civil las que suelen llenar el vacío dejado por los organismos oficiales. Y así como desde finales de la década del 70 la sociedad debió asumir la defensa de los derechos humanos frente a la represión desplegada por los gobiernos militares, desde los años ´90 la agenda política ha hecho que las organizaciones deban apuntar su lupa también hacia el control de gestión. Y cada una enfrenta el desafío a su modo.

Punto débil

En la Argentina, existen diversas instancias de control del Estado, pero en la actualidad su peso real en el juego de las instituciones democráticas es prácticamente nulo. Para tratar de analizar su situación podría tomarse como punto de referencia una máxima de la administración pública: “Dime cuánto presupuesto destinas a un área y te diré cuánto te importa”.

Actualmente, el Gobierno destina a los órganos que deben fiscalizarlo menos presupuesto, en relación con su Producto Bruto Interno, que El Salvador. Según un informe de la Asociación del Personal de los Organismos de Control, el presupuesto de la Auditoría General de la Nación (órgano de contralor externo, cuyo titular es designado por la oposición parlamentaria) es de menos de 11 millones de dólares, mientras que el de su equivalente brasileño, el Tribunal de Cuentas, supera los 266 millones.

No es la única diferencia entre los controladores vecinos. Hay otras que no tienen que ver con dinero, sino que responden al diseño institucional: mientras los tribunales brasileños tienen capacidad de sancionar y detener actos, en el caso de la Argentina, si la AGN –por ejemplo– detecta un ilícito o alguna irregularidad, debe dar intervención a la Justicia porque no tiene legitimación activa, que es la posibilidad de estar en juicio. Por lo tanto, puede elaborar extensos informes, presentar denuncias concretas y detalladas, pero si el expediente queda archivado en un tribunal ese trabajo puede ser letra muerta y convertirse en algo puramente testimonial. “Sólo hacemos autopsias cuando es tarde”, graficó un trabajador del área.

Algo similar sucede con la Sindicatura General de la Nación (Sigen), el órgano de control interno cuyas autoridades son designadas por el Poder Ejecutivo. Además de que su presupuesto es insuficiente, su independencia política está muy cuestionada. No es para menos: una de sus máximas autoridades es Alessandra Minnicelli, esposa del ministro de Planificación, Julio De Vido. Minnicelli debe controlar, entre otros, a su esposo.

Según el informe de gestión 2006 de la Oficina Anticorrupción (OA) –que depende del Ministerio de Justicia–, desde su creación durante el gobierno de la Alianza inició 1.084 actuaciones de oficio en cuestiones que van desde enriquecimiento ilícito hasta fraude al Estado, de las cuales 512 llegaron a la Justicia. Pero hasta el momento ninguna de ellas terminó con una condena.

Control ciudadano

Este vacío en materia de control es llenado en parte por las organizaciones de la sociedad civil. Pero al ser un asunto complejo, cada una de ellas lo encara según sus propios objetivos y métodos de trabajo particulares. Sin embargo, todas coinciden en que ni el Gobierno actual ni sus predecesores han mostrado algún interés en que los organismos de control funcionen bien. Y al mismo tiempo, concuerdan en que, no obstante esto, el rol de esos órganos no debe ni puede ser ocupado por la sociedad civil.

“En la Argentina, desde el punto de vista de emplear recursos humanos capacitados y herramientas tecnológicas modernas, no ha habido inversión en los organismos durante los últimos años. Y eso es una cuestión política. Del mismo modo, el diseño institucional de algunos de ellos va muy alineado al control político”, señala Laura Alonso, directora ejecutiva de Poder Ciudadano.

Alonso considera que “de todos modos, los órganos oficiales no pueden ser reemplazados”. “Ellos –dice– tienen atribuciones normativas y nosotros no. Lo que podemos hacer es generar un control ciudadano distinto. Pero aunque existiera el mejor sistema de fiscalización del Estado, la sociedad no debería dejar de ejercer su propio control”.

Eugenia Braguinsky, coordinadora del área de Transparencia del Centro de Implementación de Políticas Públicas (Cippec) explica que “si uno mira el panorama, lo que se ve es que la AGN tiene problemas de financiamiento y roces con el Congreso que no le aprueba los informes; la Sigen no tiene garantizada su independencia; la OA tiene áreas que funcionan muy bien y otras muy mal, y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (Fnia) tiene claros problemas presupuestarios, que superan la buena intención que pueda tener su titular, el doctor (Manuel) Garrido. Pero nuestra tarea va más allá de eso: desde nuestro punto de vista, la participación de la sociedad civil debe fortalecerse independientemente de lo que haga el Estado”. Y agrega: “Si bien muchas veces se llena un vacío dejado por esos organismos, eso no significa que podamos reemplazar a la AGN o a la Sigen. Desde el Cippec trabajamos con un ánimo de colaboración”.

Colaboración que puede no ser sencilla, ya que muchas veces el trabajo de una organización en un área determinada deja en evidencia la falta de acción de alguna instancia de control.

“Cuando alguien se enoja –comenta Braguinsky– suelen cuestionar nuestra base de representatividad. Y nosotros aclaramos que no tenemos ninguna, que no representamos –ni pretendemos hacerlo– a la sociedad civil: somos una organización de la sociedad civil. Y si decimos por ejemplo que la Comisión Bicameral del Congreso que debe evaluar los Decretos de Necesidad y Urgencia está dominada por el oficialismo, y que desde que entró en funciones recomendó sin objeciones aprobar los 147 DNU de Kirchner que analizó, no es para que se enojen, sino para que lo tomen como llamado de atención”.

Juan Antoniasi, coordinador del área de Fortalecimiento Institucional de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (Acij) confirma que esa convivencia entre el Estado y las organizaciones que realizan algún control puede no ser armónica. “Solemos ser vistos como intrusos. Nos preguntan por qué lo hacemos, con qué objetivo, nos googlean para ver a quién respondemos. El problema ahí es que no existe una cultura del control en pos de mejorar la institucionalidad, sino una lógica de la persecución”, explica.

En este mapa donde muchos llamados de atención pueden ser mal recibidos o ignorados, tiene un rol importante la Defensoría del Pueblo, que suele realizar presentaciones de oficio ante la Justicia –muchas veces a partir del trabajo con OSC–, exigiendo al Estado el cumplimiento de sus obligaciones. Recientemente, por ejemplo, presentó una medida cautelar para exigir al Estado nacional y al gobierno chaqueño que provea alimentos y agua potable a las comunidades tobas de esa provincia. La presentación recibió el fallo favorable de la Corte Suprema, que se ha convertido en un elemento central a la hora de dar impulso efectivo a iniciativas de este tipo.

Otro ejemplo de cómo suele funcionar ese tríptico compuesto por la Defensoría, las OSC y la Justicia, es el fallo de la Corte a favor de los reclamos de organizaciones ambientalistas y el defensor del pueblo por el tema Riachuelo.

No todo es corrupción

En la Argentina suele asociarse la idea de controlar al Estado con la denuncia periodística, la cámara oculta y el caso de corrupción. Y aunque la historia reciente ha dado algunos elementos como para justificar esa idea, la buena gestión o la transparencia de un Estado no siempre tienen que ver con pagar o cobrar coimas.

“Si hay un sindicato docente en alguna provincia que reclama un salario digno y hace un paro, y ese gobierno provincial no tiene fondos para asignar un aumento, ese conflicto no es educativo sino político, y no es regional, sino federal, porque tiene que ver probablemente con el diseño de la Ley de Financiamiento Educativo. Por eso nosotros tenemos un programa en el que monitoreamos la implementación de esa ley y si existen fallas que tengan que ver con su diseño. Entonces, no tratamos sólo de informar sobre lo que hacemos, sino además sobre la complejidad de los problemas abordados, porque el hecho de que la sociedad entienda estas complejidades también forma parte del control que pueda realizar la ciudadanía”, explica Florencia Mezzadra, coordinadora del Programa de Educación del Cippec.

Una de las trabas para que temas complejos como ése sean comprendidos con claridad suele ser la falta de acceso a la información. “Para que la sociedad en general pueda ejercer su control hace falta transparencia en la práctica y publicidad de los actos de gobierno, y en ese sentido falta una ley de acceso a la información pública”, señala Antoniasi, de Acij.

Desde el Cippec, señalaron un caso que sirve para ilustrar lo difícil que es acceder a la información. Cuando comenzaron a estudiar el trabajo de la Comisión Bicameral que debe analizar los DNU, notaron que estos decretos no estaban reunidos en ninguna base de datos accesible. Para poder leerlos, debían ir a la sede del Boletín Oficial o ingresar a Info Leg, una base privada y paga, e identificar uno por uno entre el manojo de decretos publicados, aquellos que hicieran mención al “artículo 99 inciso 3 de la Constitución” que indica qué es un DNU. “No es lógico que sea tan complicado acceder a la legislación”, dice Braguinsky.

Pedro Isern Munne comprobó en carne propia como ciudadano lo difícil que es para muchos funcionarios entender los que significa que la información debe ser pública. Quiso obtener las declaraciones juradas de algunos diputados, y desde la Cámara baja recibió una respuesta negativa. Por eso, con el asesoramiento de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) presentó una acción de amparo ante la Justicia.

En esa misma línea, Poder Ciudadano ha conseguido que el Consejo de la Magistratura diera lugar a un pedido que realiza desde el año 2000 para poder acceder a las declaraciones juradas de los jueces.

Será justicia

Así como cada fundación u organización elige los temas a trabajar de acuerdo con sus propias metas y posibilidades, no todas utilizan los mismos mecanismos de acción. Por ejemplo, aunque a ninguna le interesa que sus investigaciones o informes queden en el aire, no todas llegan a realizar presentaciones ante la Justicia.

En el caso de Cippec, es muy difícil que alguno de sus informes termine en los tribunales. Mientras que el Cels, Poder Ciudadano, Acij o ADC pueden llegar al litigio si la situación lo exige.

Recientemente, por ejemplo, la ADC y el Cels presentaron una acción de amparo conjunta para que el municipio de San Isidro haga pública la información relacionada con “el manejo, diseño y organización de los servicios de salud”. La comuna se había negado a brindar esa información a un foro vecinal que la había solicitado.

“Si consideramos que hay un problema que pueda solucionarse con alguna reforma de tipo administrativa, tratamos de hablar con el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, o quien corresponda. Pero a veces esto no tiene efecto, y si hay un derecho afectado urgente, en Poder Ciudadano vamos a la Justicia”, explica Laura Alonso, quien reconoce que “lamentablemente cada vez se llega más a la Justicia porque últimamente nuestros llamados de atención no han sido muy exitosos, hemos tenido un bajo nivel de permeabilidad.”